中国财政金融政策研究中心

吴晓灵:依法履行中央银行职责提高宏观调控能力

发布时间:2003-12-11

2003.12.10

选择这个题目,是因为今年银监会的成立引起了很多人的担心,主要是担心中央银行会被削弱,会被边缘化。我想从人民银行改革的历程中和货币银行学的一些基本理论中来看一看我们这次金融体制的改革。

二中全会决定要分设银监会的目的有两个,一是提高中央银行宏观调控的能力,二是银行监管的专业水准。

监管分离后要加强金融宏观调控,维护金融稳定,中央银行三大职责还有三大职能:制定和实施货币政策、金融服务、金融稳定。我想围绕这些只能来讲一讲为什么要把银行监管从中央银行分离出去,分离出去以后中央银行如何执行自己的职能。

一、中央银行垄断现钞发行权使它具备了维护金融稳定的能力和实施金融监管的便利。

(一)垄断现钞发行权是国家维护金融稳定的措施。

信用货币打破了贵金属货币的垄断,降低了交易成本但也带来了通货膨胀和金融危机。为了维护正常的经济秩序,逐渐产生了中央银行和现代的金融制度。

由国家授权一家银行垄断现钞发行权,使这家银行帐号发行的银行券成为法偿货币是中央银行赖以产生的基础(如1833年英格兰银行,1884年法兰西银行,1913年美国联邦储备体系),是国家维护金融稳定的措施。

(二)商业银行业务上对中央银行的依赖使中央银行具备了金融监管的便利并体现于央行的业务中。

中央银行现钞发行的垄断和银行间头寸清算,使商业银行对中央银行产生了业务上的依赖。商业银行要在中央银行开户、存款、贷款,中央银行就成为了银行的银行。有了货币政策,形成了存款准备金和再贴现利等政策工具。这就是中央银行局具有了金融监管的能力和便利。

另一方面,中央银行以国债为抵押发行现钞,为政府融资,政府享用铸币税,同时经理国库,中央银行成为了国家的银行,也是货币政策和财政政策的结合部,通过吞吐国债、平衡头寸的公开市场业务以国债买卖为主要工具来履行金融稳定的职能。

(三)中央银行维护金融稳定的职能体现在两方面:一是币值的稳定,包括对内对外币值的稳定;二是社会流动性的最后提供者。其中的第二项职能不因存款保险制度的建立而消失。

二、金融监管是一种行政概略,它也可以相对独立地存在,因而各国有不同的模式。

(一)金融机构的外部效应、公共产品性质、信息对称问题的存在使监管成为必要。

银行因其特殊性,它的外部性要远远高于证券和保险,因此一开始就受到了严格监管,而证券、保险最初的监管以自律为主。历史上一般都由财政部门或财政部门授权的部门来进行监管。美国1914年货币监理署就开始对银行进行监管,德国由联邦金融监理署,日本原来是大藏省,金融危机以后成了了独立的金融监管局,加拿大的金融监察署。

(二)金融监管可以分为立法、审批张监督检查三项基本职能。立法是对市场准入、业务范围、退出等立下规则和对内控制度、组织管理等方面提出要求;然后是对进入、退出进行审批;为了防范金融风险对金融机构的内控制度、风险管理等问题做出的规定和对规定执行情况的检查。例如法国有一个银行法规委员会,主要搞立法,有一个国家信贷委员会,管市场准入,还有一个法国银行委员会,搞检查,非常典型的监管的权力分成了三个不同的部门。

(三)许多国家的中央银行因其业务上的便利而成为银行的监管者,存款保险公司也因其业务关系而成为当然的监管者。

(四)在市场经济国家,财政部门其代表政府的行政权力,许多国家由财政部或监督的机构参银行行使监督权。

因此监管没有统一的模式,它取决于各国的历史、文化、政治经济情况。不管各个国家的监管体制有多么复杂,和中央银行都保持了很好的合作关系。这些独立的监督机构依靠中央银行及其分支机构进行工作,特别是收集银行信息。监管机构主要做报表分析和现场检查。央行和监管当局有密切的配合。

三、中国人民银行职能的演变是中国金融体制改革不断深化的表现。

(一)中国金融体制改革的进程就是人民银行职能不断裂变的过程。

1、中国银行(1979/2/1国务院报告)从人民银行分设出去,与外汇管理局同一机构;

2、中国农业银行(1979/2/28分行长会);

3、1983年决定人民银行专门行使中央银行后,工商银行从人民银行分离出去;

4、证监会1992年10月成立,当时只作为一个半官方机构。1998年11月成立了保监会,然后就是现在的银监会。

(二)人民银行专门行使中央银行职能后对自身职能不断认识的过程;

1984年——1993年

1、多重目标:1986年银行管理条例中规定“中央银行、专业银行和和其他金融机构,都应当认真贯彻执行国家的金融方针政策;其业务活动都应当以发展经济、稳定货币、提高经济效益为目标”;

2、分层调控:1987年:“七五计划”金融改革的目标提出要“建立一个分层次的、以间接调控为主的、宏观控制有力双灵活自如的金融调控体系”,而且要逐步形成以中心城市为依托的不同层次的、不同规模的金融中心。

人民银行当时调控的手段也主要是计划的手段:分资金、分规模。在金融监管方面,几乎没有监管的理念,主要就是批机构。商业银行决策分散,准法人行为盛行。中央银行对金融机构重批、轻管,认为多一个机构多一条资金渠道,就能支持地方经济发展。人民银行还直接对企业专项贷款,支持地方经济。

1993年-1998年

1、93年的改革标志是明确人民银行的职责到底是什么,因为恶性的通货膨胀是人民认识到中央银行必须要加强宏观调控。95年通过的《中央银行法》就说的货币政策的目标是保持币值的稳定,并以此促进经济的增长,把经济增长放在了货币增长的第二位。宏观调控的权力强调了集中,原来各个省分行调剂资金的权利都收到了总行。

2、总行监管体制的演变

金管司——银行司,非争司,外资司,保险司,合作司,稽核局——1998年银行一司、银行二司、非银司、合作司;

统一监管——审批检查、内外资、本外币

3、金融风险的暴露和金融工作会议;治理整顿为重点

1998年——2003年

1、中央银行体制改革中的矛盾引发人们进行完善体制的探索。

跨区设分行的目的:货币政策独立性、金融监管独立性。

机构设置:

分行:货币政策实施,金融监管下管一级(金融监管办事处);

省会中支;金融服务管全省,货币政策、金融监管管本级;

地市中支:面对多重领导。

2、频繁的国际金融危机,对外开放格局下日益复杂的国际国内金融形势对中央银行的货币政策提出了更高的要求,这迫切要求提高央行的宏观分析能力。

国际收支平衡以一国经济结构协调、宏观经济政策协调为基础,内部均衡与外部均衡问题;

短缺经济:资金供不应求,通货膨胀;

产品过剩、外汇储备激增,资金过剩、货币供应超量,通货紧缩。

3、多年聚集的金融风险开始暴露,金融机构、融资中心、国债回购,大量风险处置牵扯了央行过多精力。

国际金融创新,混业经营的趋势,金融监管技术的日益复杂,加入世界贸易组织后提升金融机构竞争力的紧迫性迫切需要提高监客的专业性。

结论:为了提高央行宏观调控能力,为了提升监管制专业水平,决定分设银监会。

四、修改人民银行法、商业银行法,新立银监法,明确职责。

(一)仅在界定职责层面修改两法,为对非银行金融机构监管有法可依而设立银监法。强化了审慎监管的内容和巴塞尔监管原则。

(二)人民银行法的修改和人民银行职能的调整

注:明确了金融稳定职责;与央行基本业务和货币政策制定实施有关的业务及检查权。

三定:强化的职能——货币政策、宏观调控

转变的职能——金融稳定

增加的职能——反洗钱、推动社会信用体系建设

五、依法履行中央银行职责,提高金融宏观调控能力

(一)加强监管协调

1、加强法规制定协调,不出制度性风险,兼顾三业协调发展。

信托投资公司——没有开放个人储蓄市场

证券公司——股民保证金账户,追究渎职

2、央行与银监会信息共享,金融机构信息披露;法律规定共同制定制度同时报送,减轻负担。

3、检查工作程序化,检查人员专业化。重点在法人,贷款、存款、现金、证券、计算机、内控制度。

4、风险预警、防范、贻误时机。

­———将金融机构分为:正常、关注、风险、高风险

———建立金融机构改进制度,及早采取措施(银监法)

———对需要动用央行资源的,央行要介入检查、审查

5、建立存款保险制度和市场风险基金

克服目前全额偿付的道德风险。

(二)不断深化金融改革,提高央行宏观调控的有效性

1、建立法人约束激励机制,加强对股东和董事的教育,对董事、高级管理人员和其他有关人员保留强行调整权力。

2、推进利率市场化和推进避险工具的运用,增加对调控工具反映的灵敏谋私疏通传导机制。

3、推进资产证券化解决银行资产负债错配问题,增加调节的余地(如这次准备金率上调)

4、改进信贷政策实施办法,不一一制定贷款办法。———涉及信贷扩张的信贷投放设最高比例:住房、汽车、股票抵押、证券信用交易、从事股票买卖的企业信贷比例;

——落实国家产业政策的指导,银行风险控制;

——国家用财政补贴支持的信贷,制定办法;

——国家、央行发布政策,银行落实,争监会监督。

5、会通有关部门综合研究金融业改革发展规划和金融资源配置战略,促进金融业对外开放。

——关注资产价格对货币政策实施的相互影响,关注资本市场,房地产市场(股本融资)

——关注金融创新对货币量的影响。

股民保证金、货币市场基金

信用卡(卡是支付工具)——借记、货记

——关注金融创新对风险传递的影响。

保险投资化和储蓄化

(三)提高央行人员素质,稳步推进央行自身改革。

央行要成为学习型、研究型、专家型、务实型、开拓型的队伍。

加强理论研究,增强社会共识,推动体制完善。

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