中国财政金融政策研究中心

李剑阁:当前经济形势与财政金融政策

发布时间:2003-12-05

2003.12.04

今天是第一次给大家做演讲,所以想讲一些比较现实的问题,以后再逐步开展一些专题的讨论。当前最引人注目的问题,一个就是当前的经济形势,刚刚召开了十六届三中全会,还有中央经济会议;第二个就是十六届三中全会的文件正在贯彻当中,而且这个文件被认为是管今后十年,关系中国未来走向的纲领性文件。这个文件到底有什么新意,有什么新的进展,都是大家都比较关注的。

一、当前经济热点问题

1、中国当前经济是不是过热?

这个问题的提出产生于去年的经济会议。以前觉得这不是问题,因为1997年金融风暴以来,通货紧缩是首要的问题,是经济过冷,需要扩大内需的问题。但是去年4季度,今年1季度,经济明显升温,于是有人就提出了警惕。刚刚经过了SARS之后,大家关注的是经济如何恢复。但没想到SARS之后经济发展的势头非常的快,超出了大家的预料。

关于这个问题的讨论目前主要有三种观点:第一种观点认为,经济根本不过热,非常正常,要保持当前的发展势头。即使汽车、房地产,以及由房地产引起的钢铁建材的高速增长也在正常范围之内。亚洲金融危机之后,我们一直在寻求经济发展的热点,好不容易有了热点一定要保持住这个势头,不能逆转。而且对于新政府而言,经济热一点比冷一点好,快一点比慢一点好,增长比停滞好,可以缓解矛盾,便利于各项工作的开展。第二种观点认为,当前经济总体是好的,但出现了过热的苗头。按照统计局官方发言人说法,当前一切正常,既不要踩刹车,也不要踩油门。例如,汽车、房地产、水泥、钢解铝等行业,如今各地都很热,到处是工地,对国内经济是一个拉动。现在我国钢材每年3000万吨,而全世界年产超过3000万吨的国家都没有几个,今年我国总量达到了2亿吨,各地还上了很多钢铁项目,而且都是大项目。汽车行业方面,据统计目前全国正在准备上的工厂就有一百多个,发展非常的快。第三种观点则认为当前经济已经过热,要立即采取措施。代表这一观点主要有吴敬琏教授,还有中国国际金融公司的许小年先生。许小年最近有一个题为“没有体温的高烧”的研究报告,提出现在的经济过热和以往的经济过热的表现不一样。以前往往表现为通货膨胀,而这次主要是在投资领域,投资增长了,市场却并没有真正启动起来,投资增长远远大于需求。投资可能在一定程度上带动经济,但这一轮投资过去以后,可能会使以前的通货紧缩更加严重,因为如果投资得不是地方,市场不能承受,就会掉下来。所以说是没有体温的高烧,因为测不出来,不像SARS,体温超过38度就要隔离,它没有一个标准,不能用传统的观点判断,过去是短缺经济,一热就会通货膨胀。今年经济过快的增长超出了我们的意料,今年夏天有19个省缺电、缺煤,有人就要求政府进行调度,有点像计划经济。到了冬天缺电的省份达到20多个,因为取暖要用电,而用水发电又到了枯水期、死水位,而煤炭的供应跟不上,上海的报纸上就有个题目叫《燃“煤”之急》。就我自己的观点,我觉得经济有一些过热,如果不注意会付出代价的,而且不能用传统的观点衡量,不然会错失宏观调控的时机。我注意到在刚刚结束的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记讲话中就提出了,要注意防止大起以后的大落,这表明在决策层已经得到了一定的赞成,但同时提到群众的积极性要保护好、引导好、发挥好。

2、人民币币值问题。

这个问题可以说是美国提出的,日本、欧盟也站在一边。但国际上并不都是同样的观点,例如现在媒体上出现得比较多的,欧元之父蒙代尔,摩根斯坦利的罗奇,斯坦福大学的麦金农,他们的观点比较符合我国的意思,就是反对人民币升值的,但这不是全世界压倒性的观点,只是说明对这个问题有不同看法。而且在中国有大量业务的跨国公司也是不赞同人民币升值的。

我国目前的外汇储备已经达到了4000亿美元。美国面临大选,有人说中国的廉价商品使美国人得到了200亿美元的好处,但我觉得这个数字实际上要大得多。中国人现在出国会发现,要非常小心才能避免不买到不是中国生产的商品,因为中国的出口确实非常强劲。不知道大家有没有听过这样一种说法:美国人发明创造多,但如果被日本人模仿,美国就完了,因为日本能模仿到非常精细的程度。日本的技术如果被韩国人模仿了,日本就完了,因为日本的生产成本太高。但如果这个技术被中国人掌握了,那全世界都完了,因为中国的劳动力太便宜了,而且中国人也很聪明,很多美国人自然就以为就是中国东西太便宜了才使很多美国人失业。圣诞节快到了,而圣诞节不买中国的产品不可能,布什大选很自然就把矛头引向中国,来获取民众的支持。但美国失业和中国并没有什么关系,南美也生产这些商品,而且中国的货币政策绝不会屈服于美国的压力。但大家应该注意我们官方在这个问题上的措词发生了一些微妙的变化,开始的时候很强硬,这个问题不谈,后来说的是我们要完善汇率机制,在合理均衡的水平上保持汇率的基本稳定。部长层对外表态也发生了变化,周小川行长最近表示正在研究人民币扩大汇率浮动的范围,但不认为目前应该有很大幅度的变动。

我们研究也表明,保持人民币不升值的政策也并不是有百利而无一害的。一国的货币政策首先是关系民族利益,把国家利益放在首位,但国际社会中一国的货币政策不能只考虑自己,而要对大家有利。现在的政策只能说可能说好处更多一点,但也有代价。比如说为了保持人民币汇率基本稳定,央行就要把市场上多余的美元都买到手。如果上海外汇市场上,卖出美元的人连续好几天比买的人多,那么人民银行就要把多余的外汇头寸,按现在官方的买入汇率无条件的买入。因为出口企业有了美元,要在国内购买商品继续生产再出口,就必须把美元卖掉,卖给银行,银行不能不把美元贷给他,而只能把人民币贷给他。卖出美元的人连续好几天比买的人多,那么就会出现等人民币用的人得不到人民币,如果人民银行不进行干预的话,要卖出美元的人价格自然就会下降,这样的话,人民币不想升值也要升上去了,因为汇率实际上就是人民币的价格,所以人民银行要全买下来。结果是,人民银行失去了货币政策的独立性,成了一种被动的货币政策。大家都不知道著名的“不可能三角形”,稳定的汇率,独立的货币政策,货币的可兑换三者是不可能同时实现的。今年以来,人民币投放得越来越多,第一个代价就是使得经济过热,银行头寸过多,必须贷出去,不然银行就会亏损;第二个代价就是,人民银行要进行人民币的对冲业务,抛售票据,就要按一定的利率收回。相当于人民银行为了稳定汇率,要付出利率的代价,最后表现为人民银行对中央财政节余的减少。第三个,就是贸易摩擦的产生,如大家所看到的中美之间钢铁大战,纺织品大战,最近彩电争端。所以保持独立的货币政策意味着要承受贸易摩擦的风险。我们顶住了这么长时间的压力,但还没完,货币政策不是这么简单的,要付出一定代价。那么如果若干个月后人民币的汇率出现变动,这是一把双刃剑,也就是说做出升值的决定并不是我们屈服于压力,而是我们权衡利弊之后的选择。

3、农民收入增长缓慢问题。

前两年我们就搞农民的税费改革,中央对这个改革非常重视,定位很高。称它是中国农村的第三次革命,前两次是土地改革,联产承包。为什么这么放到这么突出的地位呢?因为这几年农民收入增长百分之三点几,只达到城市居民收入增长百分之七点几的一半。城乡收入差距进一步拉大,2002年底城市居民人均年收入是农村居民人均年收入的3倍多。今年农村居民的收入可能会多一点,因为农产品、棉花、油料涨价,但城乡的差距还是3.29比1。这表明社会分配不公道到了一定的零界点了,所以引起了中央的重视。其实农村每年也有三点几的增长,但感觉不到,因为平均数不能代表大多数。2002年的统计数据表明,有56.4%的农村居民收入是增长的,1.6%是基本持平的,42%是下降的。其中沿海地区增长得越快,平均数拉得也越大。我国官方公布的数据,我国的贫困人口是2000到3000万,但我国的标准比较低。按照联合国每人每天1美元的标准,我国的贫困人口至少有1亿多。我本人曾经增加了关于农村问题的一些研究,前几年研究社会保障中农村医疗改革这一块,农村人均1年只有300多块钱。但实际上,可能连300块钱都没有。今年到了一些贫困地区,在一些人的家里,看到价值100元的单件都没有。而且我们到得了的地方还不是最穷的,走不到的地方才是最穷的。因此,我们对农村问题应该高度重视,这几年城乡差距越来越大。1978年到1984年农民收入增长是超过城市的,达到了百分之八点几。但1984年经济体制改革的重心转到了城市,很多政策农民实际上都没有得到好处,包括引进外资、债转股等等,因此我们研究经济的人一定要多关注农村。

4、国家粮食安全问题。

可以说,中国几千年没有真正解决吃饱肚子的问题。98年以来我国已经连续几年粮食减产。历史上,我国96年的时候达到了粮食的最高产量1万1千亿斤,98年1万亿,以后每年差不多减少300亿斤。今年的产量估计是8600-8800亿斤,比最高年份减少1000亿斤,而我们的年消耗量是9000-9500亿斤,连续几年产不足需。

也许很多不跟踪农村问题的人会产生疑问,朱镕基总理前几年在答记者问时还承诺中国的粮食没有问题。为什么这么快就出现粮食不够了呢?这是因为98年以来,农村普遍进行了种植结构的调整,国家按保护价敞开收购,关闭了所有的粮食的个体流通市场,但农民得到的好处并不多。从93年开始,政府把大量的资源都给了国有粮食企业,规定所有个体粮商不能到县以下的粮食市场,粮食的批发收购市场被关闭。结果93年年末我国的粮食全面涨价,从2毛钱涨到1块钱,出现粮食供应紧张,于是国家抛售存粮,加大进口,增加给农民和城市居民的补贴。但回想起来,当时实际上是过度反应,把以前的一些改革成效给抵消了。市场经济下,粮食也是商品,关闭粮食的批发收购市场本身就是违背市场规律的。当时的过头反映还体现在,大会小会都强调以粮为纲,省长要抓粮袋子,市长要抓菜篮子,各省要自求平衡。其实现在回过头来想一想,都觉得是不太可能的。江苏省要自求平衡,广东省也要自求平衡,那河南、河北的粮食卖给谁呢。适合种粮食的就种粮食,不适合的就种其他的作物,这才能体现交换的好处,比较优势的好处,市场经济的好处。一个经济政策误导会造成了极大的损失,一些省卖不出去的粮食只能卖给国家。结果造成了大量的资金积压,粮食方面的亏损达到了3000多亿,而且粮食库存最多超过了5000多亿斤,超过半年的产量。按照世界粮农组织经验数据,一个国家的粮食库存,包括商业周转库存,只要达到年消费量的18%就足够,那么我国差不多2000亿斤就足够了。而且我国是大国,俗话说水淹一条线,旱涝一大片,发大水坡地上一定是大丰收。因此普遍受灾的年份不太多,丰收和重灾年份的波动并不大,4000多亿的库存确实太多了。

目前我国的粮食总的来讲还没有问题,但有的省在新粮上市的时候出现了价格上涨,油价也涨了。这是一种恢复性的涨价,是合理的,也是健康的。粮食靠国家补贴的效率非常低,国家财力也不能承受,补不起。而市场涨两毛钱,种粮的农民就得到了好处。而且现在的粮价也只达到最高年份的84%,因此不能过度反应,避免再次造成不必要的损失。政府可以采取其他的措施,如对城市低保的人进行补贴,一个月补10块钱,中央财力一个月只需支出20到30亿就可以让农民的收入有一定的提高。目前是中国历史上农产品最充足的时期,也是农民收入增长最缓慢的地区,农村市场拉动不起来,工业产品就卖不出去,整个经济就会受影响。只有农民富起来了,中国才能富起来;只有农民的小康,才有全国的小康。因此我们要继续推进改革,保护基本粮田,遏制住乱占耕地的现象,从长远来说中国的土地是宝贵的。

二、关于十六届三中全会

我国的经济体制改革与几次大的会议密切相关。1984年十二届三中全会,出台了《关于经济体制改革若干问题的决定》,中国的改革从农村全面转入城市。确立了经济体制改革的目标,也就是以市场经济为主计划经济为辅,并第一次提出了有计划的商品经济。关于这一点,我记得邓小平同志曾经说过一段话:“我的印象是写出了一个政治经济学的初稿。这次经济体制改革的文件好,就是解释了什么是社会主义,有些是我们老祖宗没有说过的话,我觉得说清楚了。”1993年,十四届三中全会是《关于建立社会市场经济若干问题的决定》,确定了社会主义市场经济的基本框架。这次十六届三中全会是《关于完善市场经济若干问题的决定》。从题目本身来看就是一个进展。从1993年到2003年这十年,是中国进步最快,人民生活水平提高最快的时期,从人们的城市生活,汽车的迅速普及,住房的增长都可以很明显的感受到。93年十四届三中全会有个特点,就是在起草文件的同时国务院开始落实。当时朱镕基同志带着七八十个部长到各地落实财税改革和外汇改革。

当时我们的财税政策实行的是以包干为主体的分灶吃饭,规定各省基数上交多少留多少,增长部分上交多少留多少。各个省有不同的做法,广东基数少,留的就特别多,上海、江苏基数很大,留的就少。我记得当年和各省谈基数,落实财税改革的时候非常难。再谈到增值税的改革,93年以前我们实行的是产品税,以企业的销售额按一定的比例征收。这是很不合理的,不利于资源的优化配置,也不利于社会化分工。因为分工越细,重复增税的可能就越大,于是很多企业搞大而全小而全。而增值税是按增值额征税,把以前各个环节抵扣掉。

另一个是外汇改革,93年我国外汇储备是194亿,94年100亿,非常紧张,因此加强了外汇额度管理。当时实行的是外汇券,双轨价,现在也要逐步地并轨。我们的成就也体现在外汇储备从100增长到了4000亿,今年财政收入增加了240到250个亿,相当于以前整个年度的财政规模。

三、明年工作的要点和亮点

十六届三中全会的亮点,我认为主要体现在发展方面,它提出了“以人为本、五个统筹”的新的发展观。以人为本的说法,在中央领导的讲话当中是从没有用过的,有其深刻的意义,表明我们的发展观上了一个新台阶。有人提出以民为本,一般说来这两者之间没有什么区别,但在中国,民的概念相对于人的概念还是要小一些,以人为本更加广泛。

五个统筹。这也是SARS带来的教训,我们要促进经济和社会的协调发展,光搞GDP代价,需要人的全面发展,人和自然的协调发展。五个统筹的具体内容包括城乡、区域、经济社会、人和自然、对内对外,五个方面的综合。当前的地区差异实际上是城乡差异,因为西部的一个城市省会和沿海的差距并不大,可能更好。十六届三中全会的报告还系统地阐述了现代产权制度,很多过去没有说过的都有了突破性的进展,提出了修改宪法的建议案,这将推动我国产权体制的改革。

其他一些值得大家关注、继续研究和深刻理解的地方还有,财税方面要统一各类企业的税收制度。加入WTO以后,对外商的优惠要逐渐过渡到国民待遇。并且要向着低税率,宽税基的方向发展,各方面都要向低税率走。十年前推出增值税的时候经济过热,所以采用的是生产型增值税,避免投资扩张过快。现在向消费型增值税转变,允许抵扣当年固定资产的投入,一方面增加了企业的抵扣额,少缴税,降低了企业的负担。另一方面可以鼓励企业投资和技术升级。这项改革两年以后全国完成,明年在东北三省部分行业推出。这和振兴东北的战略相关。

另外还有综合个人所得税,减少累进级次。像美国那样的复杂税制对征税没有好处,征税成本极高,富人纳的税反而比较少,但庞大的利益集团律师和会计师反对简化税制。对我国而言,大的改革,近期很难推出。其他重要的财税改革包括对不动产征收物业税,目前的土地批租制度把地价炒得很高,居民置业的一次性费用特别高,置业门槛高,但置业之后的负担比较轻。这不仅使老百姓买房比较困难,而且容易造成政府的短期行为,新领导一上任就开始卖地,甚至挤占耕地,卖地的收入就用来搞形象工程、政绩工程,而他的后任也就没有什么财源了。地方几乎没有主力税种,也是中央和地方摩擦的一个原因。开征物业税让地方有一个主力的税种,置业的费用也摊销到消费者的若干年分中去,这样地方政府就会更加关注地方的治安、环境保护、清洁卫生、教育等。可以仿造美国的制度,几年评估一次,增值越大,税就越多,可以不断改善投资环境,后续的财力也越大。如果每一个人都有不动产,那么社会也会比较稳定。

金融方面的改革,从十年前有管理的浮动汇率到这次提出的条件成熟的时候实现资本项目的可兑换。但亚洲金融危机的经验告诉我们,资本项目的可兑换对一个国家的经济安全是有威胁的。但这是世界潮流,大势所趋,中国不能不往这方面发展,资本项的可兑换也就实现了人民币的完全可兑换。这一进程已经起步,并且走到了相当的路程,只剩下一些项目。IMF规定,多少项目可兑换就是可兑换。这还需要我们建立统一高效安全的,目前国债市场是分割的,银行和个人,同样的国债品种面对的是不同的价格,这样群众有意见,也不利于金融市场的发展。

在金融监管方面,要处理好监管与支持金融创新的关系。资本市场是重发展还是重规范一直存在着争论,国际上金融创新日新月异,如果我们国家抱残守缺,在这方面只强调监管,不强调创新,那么开放以后无法在国际上竞争。金融企业的改革,可能会在明年或者后年,选择一两家国有商业银行,明确地说就是建行和中行重组上市。也就是这两家银行要补充资本金,核销坏帐,剥离不良资产,重组然后在适当的时候上市。目的在于加强国有商业银行的竞争力,改善治理结构。

社会保障方面,十一届三中全会确认了社会统筹和个人账户相结合的方式,逐步建立起社会保障的三个支柱,社会统筹,个人账户和商业保险。老龄化问题会越来越突出,社会保障方面的结果要很长时期才能见效。在传统体制下,是企业养老,现在要从企业人变成社会人,那么在工作的时候企业和个人都要对社会保障基金交钱,一部分到社会统筹账户,一部分到个人账户。年轻时候还可以买商业保险,退休以后可以过得更好一些,但社会保障制度要基本保证的是老有所养。这是改革大难题,也是一个大工程,还没有覆盖到所有人。当前社会保障基金由于刚刚建立,一些人退休的时候正是改革的时候,可以把他们叫做老人,他们并没有缴纳养老金,但政府要支付给他们养老金,这被称为政府的隐性负债。另外还有一些先后进入工作队伍,已经干了十年、二十年,到60岁退休,他们的养老金少交了10年或20年,这些人被叫做中人。这个制度刚刚开始时进入就业队伍的叫做新人。要处理不同人的问题是一个复杂的过程。

因此,中国的经济体制改革走到现在,面临着很多新的问题和挑战,希望大家能够继续关注和研究。

谢谢大家!

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